编者按：近年来，我国环境监管呈现出从强调事前审批到关注事中事后监管的转变趋势。《环境保护部关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》明确要求要在环评事中事后监管中发挥环境影响后评价监管的作用。然而实践中，环境影响后评价制度却一直处于边缘化状态，其具备的跟踪监测、纠错和预防的功能未能得到有效发挥。文章提出，我国环境影响后评价制度在行政执法和司法适用中存在着制度内容模糊、启动主体错位、启动情形与制度目的相偏离、对环境影响后评价法律性质认识存在分歧等问题。在此基础上，文章提出了完善建议。

近年来，为了深化“放管服”改革，我国在环境监管方面呈现出从强调事前审批的预防功能到愈发关注事中事后监管的转变趋势。环境影响评价制度的功能也相应的发生了一些变化，无论从精简环评审批流程、缩短环评审批时间，还是到由企业自主开展竣工验收工作，都体现出落实企业主体责任、发挥事中事后监管在环境管理过程中的重要作用的态势。在这一背景下，原环境保护部2018年发布的《环境保护部关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》中也明确要求，要在环评事中事后监管中发挥环境影响后评价监管的作用。并将其纳入排污许可管理的建设项目排污许可证执行报告、台账记录和自行监测等情况应作为环境影响后评价的重要依据。然而在实践中，环境影响后评价制度作为提高环境影响评价准确性，减轻和预防生态环境损害风险的重要措施，却一直处于边缘化状态，而且其本身所具备的跟踪监测、纠错和预防的功能也未能得到有效发挥。通过分析近十年我国部分地区所开展的环境影响后评价实践案例和与环境影响后评价相关的司法案例，发现我国环境影响后评价制度在行政执法和司法适用中存在着制度内容模糊、启动主体错位、启动情形与制度目的相偏离、对环境影响后评价法律性质认识存在分歧等几方面问题。

一、环境影响后评价制度内容模糊，我国《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）》（下文简称“《后评价管理办法》”）等法律法规中虽然对环境影响后评价制度的内涵作出规定，但不同条文间关于后评价制度适用范围和启动条件等内容的规定存在冲突，这也成为阻碍环境影响后评价充分发挥制度价值的主要问题之一。

具体而言，作为环境影响后评价制度统领条款的《环境影响评价法》第27条、《建设项目环境保护管理条例》第19条以及《后评价管理办法》第2条环境影响后评价定义条款在适用范围和启动情形等方面的规定都存在着一定的冲突。其中，《环境影响评价法》第27条将环境影响后评价制度的启动阶段限定为在项目建设和运行两个阶段，启动情形则是当建设项目产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形之时。[1]《建设项目环境保护管理条例》第19条规定，环境影响后评价制度启动阶段是在项目投入生产或者使用后，适用范围则包括需要编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目。[2]然而，《后评价管理办法》第2条规定：“本办法所称环境影响后评价，是指编制环境影响报告书的建设项目在通过环境保护设施竣工验收且稳定运行一定时期后，对其实际产生的环境影响以及污染防治、生态保护和风险防范措施的有效性进行跟踪监测和验证评价，并提出补救方案或者改进措施，提高环境影响评价有效性的方法与制度。”

通过对比分析上述三个条文中关于环境影响后评价制度的规定，可以发现该制度内容模糊主要体现在以下两个方面：一是，在启动时间上，《环境影响评价法》中规定在项目建设和运行两个阶段都可以依法启动后评价工作。《建设项目环境保护管理条例》中则规定建设项目投入生产或者使用后可以依法启动后评价。然而，《后评价管理办法》中则仅规定在项目竣工验收且稳定运行一定时间后，可以依法启动后评价工作。二是，在适用范围上，《环境影响评价法》中并未明确适用环境影响后评价制度的建设项目类型，也就意味着只要建设项目在建设或者运行过程中产生了不符合环境影响评价文件的情形，就需要开展环境影响后评价。《建设项目环境保护管理条例》中则将适用环境影响后评价制度的建设项目限缩为需要编制环境影响报告书和报告表的建设项目。《后评价管理办法》中对环境影响后评价制度的适用范围作出了进一步限缩，仅针对要求编制环境影响报告书的建设项目单位。尽管《环境影响评价法》第27条并不是环境影响后评价的标准定义，但是就法律位阶而言，该条对我国环境影响后评价制度的开展发挥着统领和指导的作用，更是《后评价管理办法》制定和实施的主要依据。这也使得在实践中，不少地方生态环境主管部门和建设项目单位对于在什么情况下需要开展后评价工作以及是否需要开展后评价工作存在较大困惑，也使得环境影响后评价本身所具备的验证、补救和风险预防的功能难以发挥，在实践中一直处于被边缘化态势。

二、环境影响后评价启动主体错位，根据《环境影响评价法》和《后评价管理办法》的规定，目前我国环境影响后评价的启动主体是建设项目单位或者生产经营单位，原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价。但是，通过对我国广西、新疆、四川和陕西等地的环境影响后评价案例的分析发现，企业依法自主开展环境影响后评价的情形较少，反而由地方生态环境主管部门责任启动的情形较多。另外，我国原环境保护部环境影响评价司在2017年和生态环境保护部环境影响评价司2018年分别对部分铁路建设项目、化工项目、冶金项目、港口建设项目和水利等建设项目进行公开招标，并对十余个建设项目的环境影响后评价工作提供了支持经费。从推动重点行业开展环境影响后评价工作的角度看，由生态环境部环境影响评价司主动针对部分生产周期长、对生态环境影响大的建设项目开展后评价工作，有助于预防和减轻该类项目可能产生的生态环境风险。但是，这一做法与我国现行法律规定的环境影响后评价制度规定的启动主体相背离，并且在实施“放管服”改革和推动落实企业主体责任的背景下，该做法似乎不利于企业承担起其本应承担的环境保护义务。

三、环境影响后评价适用情形偏离制度目的，《后评价管理办法》第3条规定，以下三类项目在运行过程中产生不符合经审批的环境影响报告书的情形时，应当开展环境影响后评价，其中包括：水利、水电、采掘、港口、铁路行业中实际环境影响程度和范围较大，且主要环境影响在项目建成运行一定时期后逐步显现的建设项目，以及其他行业中穿越重要生态环境敏感区的建设项目；冶金、石化和化工行业中有重大环境风险，建设地点敏感，且持续排放重金属或者持久性有机污染物的建设项目；审批环境影响报告书的环境保护主管部门认为应当开展环境影响后评价的其他建设项目。此外，该办法第13条规定：“建设项目环境影响报告书经批准后，其性质、规模、地点、工艺或者环境保护措施发生重大变动的，依照《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条的规定执行，不适用本办法。”可见，我国环境影响后评价制度的适用对象并不是所有需要制作环境影响报告书的建设项目，其与发生“重大变动”重新报批制度具有显著区别。

然而，通过对近十年来涉环境影响后评价制度司法判例的分析可见，人民法院在审理相关案件时，更倾向于关注建设项目是否发生与经审批环境影响评价文件不符的情形，以及该情形是否 “重大变动”，是否被纳入到《污染影响类建设项目重大变动清单（试行）》之中，并且将后评价制度作为建设项目发生不符合经审批环境文件，又不构成“重大变动”情形时的补充措施。例如，在“吴某、廖某诉海口市琼山区生态环境局”案[3]中，琼山区生态环境局认为，涉案的4个水体水环境综合治理PPP项目及污水泵站项目确实存在超出环境影响评价文件建设项目内容之外的建设行为，但是其所产生的变化尚不构成“重大变动”，因而仅开展环境影响后评价，并在后评价报告中将企业采取的改进措施、设施或工艺流程等的具体变化及必要说明即可。在“河南恒基公司诉临颍县环境保护局”案 [4]中，一审与二审法院均认为，原告厂区原料生产车间南侧新增一台砂石筛选设备，经比对与原告经审批的年产5万吨水泥砂浆、商品混凝土搅拌站项目环境影响报告表内的生产设备不相符，新增砂石筛选设备不在报告表内，应当进行环境影响后评价及备案。此外，在“漳州台商投资区环境保护和安全监督管理局与福建省正舜汽车车轮有限公司非诉执行审查裁定书”案 [5] 和“中国石油天然气股份有限公司吉林油田分公司诉松原市环境保护局、松原市人民政府”案[6]中均存在类似问题。

可见，我国一些生态环境主管部门和人民法院在认定是否需要开展环境影响后评价制度时，鲜有对环境影响后评价制度目的、功能和适用范围进行深入考察，而是更多的是依据《环境影响评价法》第27条和《建设项目环境保护管理条例》第19条进行执法和案件审理，即：当建设项目投入产生或者使用后，产生不符合经审批环境影响评价文件情形时，应当开展环境影响后评价。这也使得环境影响后评价制度成为建设项目发生非“重大变动”情形时的补救工具，而未能发挥其本应起到的对生态环境影响较为严重、生产周期较强的这类建设项目所产生的累积性环境影响的回溯性验证、补救和预防的作用，背离了环境影响后评价的制度目的。

四、对环境影响后评价法律性质认识存在分歧，我国环境影响后评价制度适用的是备案管理模式，不同于环境影响评价制度的审批登记管理，其在法律性质上也并非一项新的行政许可，而是对经审批的环境影响评价文件的验证、补充、纠错和补救。从某种程度上来说，环境影响后评价文件是对经审批环评文件的深化。但在行政执法和司法适用中，却对环境影响后评价的性质产生了不同认识。

以“先林纸厂诉简阳市环境保护局”案[7]为例，简阳市环境保护局在对先林纸厂作出的《批复》和《答复》中分别载明“我局认为你厂‘新建1.5万吨瓦楞纸工程项目’应该进行环境影响后评价，在未进行环境影响后评价前，你厂不能恢复1880型纸机生产线的建设和生产。”和“…认为你厂如恢复生产应当进行环境影响后评价，在未取得有权审批的环境保护主管部门同意前，你厂不能擅自恢复1880型瓦楞纸生产线的建设和生产，否则我局将依法查处。”人民法院认为，简阳市环境保护局作出的《批复》和《答复》中要求先林纸厂复工前一定要进行环境影响后评价的行为已经对原告实体权利产生影响，属于行政许可行为。并且认为，环境影响后评价系《中华人民共和国环境影响评价法》第二十七条规定的行政许可项目。简阳生态环境局责令先阳纸厂开展环境影响后评价后，还需要经过有权审批的生态环境主管部门同意，这也变相改变了环境影响后评价制度备案管理的要求。并且，法院也认为环境影响后评价与环境影响评价一样属于行政许可。

无论是生态环境主管部门针对企业开展的环境影响后评价的监管措施，还是法院对于环境影响后评价的定性，都背离了环境影响后评价制度的初衷。生态环境主管部门可以依据环境影响后评价文件，对建设项目环境保护提出改进要求，并将其作为后续建设项目环境影响评价管理的依据，但是不能简单的将后评价与环评许可相互替换，更不能因此而实质上取消经审批的环评文件作为行政许可的法律效力。

五、环境影响后评价制度的完善路径，上述问题，反映出当下我国环境影响后评价制度本身存在的一些有待完善和明确之处。提高环境影响后评价制度的规范性，是充分发挥其制度功能的前提。在此基础上，生态环境行政主管部门和人民法院才能更加准确的适用该制度。

明确环境影响后评价制度内涵。在法律规范层面，修订《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》中关于环境影响后评价的规定，统一环境影响后评价的启动阶段、启动情形和适用范围等方面内容。其次，明确后评价的适用范围，这也是后续确定后评价启动情形和启动阶段的前提。结合国内外环境影响后评价的实践经验，并非所有建设项目都需要开展环境影响后评价，而应将环境影响后评价制度的适用范围确定为“编制环境影响报告书的建设项目”。同时，在《后评价管理办法》所规定的开展后评价适用范围的基础上，生态环境部可出台具体的建设项目后评价管理名录，从而明确和细化适用环境影响后评价制度的项目范围和启动阶段。从而解决实践中存在的将环境影响后评价作为建设项目发生不符合经审批的情形，但又不构成“重大变动”重新报批情形时的补充环评措施的问题。再次，明确后评价启动时间。《后评价管理办法》中将后评价启动时间限缩为建设项目运行一段时间后，然而《环境影响评价法》将后评价启动时间扩大到项目建设和运行两个阶段。针对一些建设周期较长的项目而言，例如公路建设项目、水电站项目，其在建设过程中可能会面临各种难以预见的生态环境影响，这种影响可能是建设项目单位经审批的环评文件中并为能够预测到的，这使得在项目建设过程中也应适用环境影响后评价具有其合理性。因此，应将后评价同时适用于项目建设和运行两个阶段，而不应仅局限于项目运行阶段。然后，强化环境影响后评价法律后果。环境影响后评价适用的对象往往是对生态环境影响较大的建设项目，甚至可能是跨行政区、跨流域和重大敏感的建设项目，因此，若对环境影响后评价仅采取备案管理，难以发挥其本身所具备的补救和预防功能。建议将后评价改为由行政审批主管部门审批管理，从而为生态环境主管部门在事中事后监管阶段提供有力抓手，也为解决当前行政和司法实践中存在的实施偏离问题提供了法律依据。

我国目前正在开展《环境法典》编纂工作，如何在体系化视角下完善环境影响后评价制度，使其与环境影响评价制度体系实现有机契合，是当下我国环评制度改革的核心所在。为此，在完善环境影响后评价制度本身的同时，应进一步关注环境影响后评价与排污许可制度，以及与跟踪环评制度的衔接和协动，从而实现我国环境影响评价制度的体系化，内蒙古竣工环境保护验收从整体上强化和发挥该制度的风险预防功能。